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La Revista Agraria Nº 58 - Lima-Perú, setiembre 2004

Artículos:

 

Nuevas normas Propuestas tardías

Mediante diversas normas, en los últimos meses se han oficializado políticas estratégicas de vital importancia para el sector agrario. Es el caso de la Ley Marco para el Desarrollo Económico del Sector Rural (Ley 28298, publicada el 22 de julio y comentada inicialmente en LRA 55) y de tres decretos supremos: la Estrategia Nacional de Desarrollo Rural (publicada el 5 de setiembre), el Plan Nacional para la Superación de la Pobreza y la Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria (publicados éstos el 8 del mismo mes). Hubiese sido deseable que el gobierno hubiera hecho estas propuestas al inicio de su gestión y no cuando ya ha transcurrido más de la mitad de ésta. Cada propuesta requiere varios años para tener verdadero impacto, y sabemos que cada nuevo gobierno busca distinguirse del anterior, impidiendo que haya continuidad y políticas de Estado. Los cuatro temas están estrechamente interconectados, y los textos en conjunto suman cerca de cien páginas, por lo que sólo podremos dar una visión muy general acerca de ellos.

 

Ley Marco para el Desarrollo Económico del Sector Rural

En esencia, la Ley Marco pretende estimular, a través de beneficios promocionales, la formación de unidades productivas rurales -no solamente agrarias- de mediano y gran tamaño, sobre la base de la unión de pequeñas unidades productivas rurales. El concepto clave es el logro de "economías de escala". A estas unidades medianas y grandes la ley las llama Empresas Productivas Capitalizadas (EPC), personas jurídicas constituidas como sociedades anónimas abiertas o cerradas. Estas EPC accederían a "esquemas modernos de financiamiento", desarrollarían cadenas productivas, elaborarían proyectos y programas productivos, y tendrían un adecuado soporte de gerencia y asistencia técnica. Con todo ello se lograría economías de escala, reducirían sus costos, elevarían su productividad y su competitividad, y colocarían sus productos en los mercados locales y de exportación.

Un problema de la norma es que tiende a excluir a los pequeños agentes económicos. Así, el tamaño mínimo para formar una EPC y acceder a los beneficios de la ley es de 400 hectáreas, en el caso de la agricultura. Ello implica que sólo agricultores medianos y grandes podrían, en la práctica, animarse a formar EPC, pues es impensable que 80 pequeños agricultores de 5 hectáreas cada uno -o 40 de 10 hectáreas- decidan ponerse de acuerdo y dejar la seguridad de ser propietario de algo tangible, como es la tierra, por algo que aparece como abstracto y que son las acciones de una sociedad anónima. Este esquema fracasó hace décadas, cuando no pudo formarse ninguna "cooperativa de integración parcelaria", que proponía una figura similar. Una manera más realista de superar las ventajas de las economías de escala es promover asociaciones de distinto tipo. Así, los pequeños agricultores asociados podrían acceder a una serie de servicios -maquinaria, financiamiento, asistencia técnica, información-, sin que ello supusiera perder el control directo de la tierra. Hay múltiples experiencias en muchos países, y algunas también en el Perú, que podrían servir de modelos.

Una interesante novedad que introduce la norma es que no sólo se refiere a "lo agrario", sino a "lo rural", y que incluye -según precisa- a los sectores agropecuario, forestal, pesca artesanal y acuicultura, turismo rural y ecológico, e industrial y comercial. Con ello se estaría reconociendo no sólo que hay una incipiente diversificación económica en las áreas rurales, sino que ésta debe ser estimulada y que las relaciones intersectoriales pueden contribuir a un desarrollo de los espacios rurales.

La norma estipula en el artículo 12 que las EPC comunales "tendrán preferencia para celebrar contratos de colaboración mutua con titulares de explotación minera que operen en las zonas de influencia de las comunidades". No es claro, sin embargo, a qué se refiere la "preferencia", ni la situación en la que quedarían las mismas comunidades. Asimismo, las EPC comunales "tendrán preferencia para la participación asociativa en procesos de privatización para la operación de complejos arqueológicos". Como para todas las EPC, ellas deberían contar con un "programa o proyecto productivo formal" que debe ser registrado en el Sistema de Apoyo Rural (SAR Rural) creado por esta ley.
La norma amplía los beneficios promocionales a las empresas industriales, comerciales y de servicios empresariales que se articulen al sector rural a través de las EPC. Estos beneficios son básicamente los mismo que los que ya rigen para las empresas agrarias y agroindustriales ubicadas fuera de las provincias de Lima y Callao.

En cuanto al apoyo financiero, la ley presenta un "esquema moderno de financiamiento", basado en la constitución de fideicomisos "de administración de flujos de caja presentes y futuros..., fideicomisos de garantías y otras garantías líquidas", cuya complejidad -y no sólo novedad- puede constituir una barrera -en lugar de un beneficio- para las pretensiones de la norma.

En conclusión, la ley tiene algunos conceptos novedosos, como el de superar una visión exclusivamente agrarista del desarrollo rural, pero hace propuestas poco viables, como la formación de empresas agrarias de grandes dimensiones a partir de la integración voluntaria del patrimonio de pequeños agricultores, y la utilización de mecanismos financieros de gran complejidad.

Esta cuestionada viabilidad de la norma para promover efectivamente un desarrollo rural, hace que esté desarticulada de los propósitos de los tres decretos supremos que reseñamos a continuación: la Estrategia Nacional de Desarrollo Rural (ENDR), la Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria (ENSA) y el Plan Nacional para la Superación de la Pobreza (PNSP).

 

Estrategia Nacional de Desarrollo Rural (ENDR)

Luego de la Introducción, el documento hace un largo y crudo diagnóstico de la situación del sector rural del Perú, lo cual no es muy usual en documentos públicos. Destaca la baja rentabilidad de las actividades agrícolas; las restricciones al acceso de activos productivos y la fragmentación de la propiedad de la tierra; la extensión de la pobreza; la persistencia de la discriminación social y cultural; el precario desarrollo del capital humano y la pérdida paulatina del capital social en el campo; el escaso desarrollo de la infraestructura económica rural; la escasez, dispersión y deficiencia de los servicios para la producción; y finalmente, el deterioro de los recursos naturales.

Tamaños problemas, que son no sólo económicos, sino sociales, culturales y ecológicos, y muchos de ellos fuertemente arraigados en la historia de nuestro país, exigirían, por parte del Estado y del gobierno, no sólo un cambio de dirección de muchas de sus políticas, sino una verdadera modificación de prioridades, una radical transformación del papel del Estado y una nueva forma de relación entre el Estado y la sociedad rural. Más allá de una relación de metas -buenos deseos-, el documento no avanza mucho en ello. El plazo que se da la ENDR, para alcanzar las metas, es de quince años.

Para avanzar, el documento propone varios pasos a ser iniciados de inmediato. El liderazgo estaría en manos del Comité Técnico Social de la Presidencia del Consejo de Ministros, el cual debería presentar "hacia mediados del 2004" (sic) una propuesta de política de Desarrollo Rural "concertada", pero ya "en el primer semestre del 2004" (¡sic!) podrían iniciarse algunas actividades encaminadas a que el proceso de descentralización incorpore elementos de la Estrategia.

Esta confusión de fechas se debe seguramente a que la Estrategia que comentamos estaba ya preparada meses antes, pero recién se hace pública a comienzos de setiembre, por lo que suponemos que la propuesta de política de desarrollo rural ofrecida es la Ley Marco para el Desarrollo Económico del Sector Rural que acabamos de comentar, y de la que cabe observar que no fue concertada.

 

Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria (ENSA)

En este documento extenso se precisan las metas declaradas de la ENSA para ser alcanzadas hacia el año 2015; entre otras: la reducción del porcentaje de niños menores de tres años y mujeres gestantes con prácticas inadecuadas de alimentación y nutrición, del 60% al 40%; la reducción de la desnutrición crónica en niños menores de cinco años, del 25% al 15%; la reducción de hogares con déficit calórico, del 35.8% al 25%; el incremento del superávit en la balanza comercial de alimentos; y finalmente, el aumento de la disponibilidad per cápita diaria de calorías procedentes de alimentos de origen nacional, en 10%. Los recursos disponibles para ejecutar la estrategia son los de los programas, proyectos y servicios ya existentes (que en el 2003 alcanzaron los S/.1918 millones).

La Estrategia pretende armonizar una serie de proyectos y programas que hasta el momento se han planificado y ejecutado sin coordinación, y así ganar en eficiencia y eficacia. Gira alrededor de cuatro ejes: a) protección social de los grupos vulnerables; b) competitividad de la oferta alimentaria, que debe armonizar "con la Estrategia de Desarrollo Rural y la Estrategia de Competitividad"; c) fortalecimiento de capacidades para el manejo de riesgos en seguridad alimentaria a nivel local, regional y nacional; y finalmente d) marco institucional a nivel local, regional y nacional para modernizar la gestión en seguridad alimentaria.

Nos referiremos tan sólo al segundo eje: lograr la competitividad de la oferta alimentaria. Se trata de fomentar la oferta de alimentos nacionales y de desarrollar una cultura alimentaria nacional e incrementar las capacidades sociales y productivas. El documento enumera una amplia y variada gama de resultados que se pretenden alcanzar hasta el año 2015, y que incluye, entre otros: el fortalecimiento de la educación rural; la capacitación de los productores en gestión; el fortalecimiento de las organizaciones de productores; el desarrollo de una industria alimentaria descentralizada... También: la existencia de un eficiente y útil sistema nacional de información agraria; el acceso al crédito de los pequeños y medianos productores de alimentos; el fortalecimiento de un sistema nacional de investigación, innovación y transferencia tecnológica; la protección de los conocimientos colectivos de los pueblos indígenas y campesinos; la ampliación de una red rural de comunicaciones; entre muchos otros. 

Lograr estos resultados, tan sólo para el sector agrario -para no mencionar resultados en los demás sectores comprometidos en la lucha por alcanzar la seguridad alimentaria-, requeriría una decidida y sostenida decisión política que aún está por verse. El propio documento explicita las dificultades de esta tarea en unas pocas y francas líneas, algo perdidas en documento tan extenso: "Los instrumentos de política (de seguridad alimentaria) no han influido en los determinantes estructurales de la desigualdad del ingreso -educación; empleo de calidad; protección social contra los riesgos de desnutrición; salud, incapacidad, desempleo y envejecimiento; distribución de la riqueza, y dependencia demográfica-, así como sobre sus dimensiones étnicas y de género". Muchas decisiones radicales tendrán que convertirse en políticas, para despejar estos determinantes estructurales.

 

Plan Nacional para la Superación de la Pobreza (PNSP)

Este es, también, un documento largo y complejo. ¿Cuál es el estatus de un PNSP en un país cuya población pobre, en una definición convencional de la pobreza, es más de la mitad de la población total y más de las tres cuartas partes de la población rural? Decimos "convencional", pues si adoptamos un criterio más amplio, en el que se incluya la inseguridad, la vulnerabilidad, la imprevisibilidad y la desprotección, pocos dudarán que la inmensa mayoría de la población peruana es pobre. Por consiguiente, un PNSP, en el Perú, debe suponer una verdadera estrategia de desarrollo económico y social para todo el país. En este sentido, el PNSP que comentamos tiene algunos aspectos interesantes, entre otras razones, porque no se detiene en la dimensión económica y material -promoción de oportunidades y capacidades económicas-, sino que incorpora dimensiones cualitativas: desarrollo de capacidades humanas y respeto de los derechos fundamentales. Si la visión y los ejes de superación de la pobreza presentados por el PNSP son asumidos plenamente por el Estado, muchas orientaciones actuales de política deberían cambiar radicalmente. Pero, por otro lado, algunas de las metas propuestas para el 2015 son extremadamente modestas, como reducir en la mitad la población en extrema pobreza (no la pobre), o reducir en la mitad la de personas que padecen hambre, o lograr que los niños y niñas terminen un ciclo completo de enseñanza primaria. Estas inconsistencias deben ser revisadas.

Algunos de los lineamientos y prioridades que involucran al sector rural son, en primer lugar: el desarrollo de infraestructura en áreas rurales: ampliar el acceso al uso de electricidad; desarrollar la infraestructura vial; y ampliar el acceso a servicios de comunicaciones y postales, incluyendo las nuevas tecnologías de la información y comunicación. En segundo lugar, para mejorar los ingresos rurales, propone: desarrollar cadenas productivas y la articulación de los pequeños productores rurales con el sector privado; acceso a la información; incorporar al mercado a pequeños agricultores; promover actividades productivas rurales no agrarias; apoyar a instituciones de microfinanzas; además de ampliar el acceso de los trabajadores rurales a los derechos laborales y previsionales (necesidad urgente, dado que estos trabajadores están entre los más marginados y desprotegidos del país).

El PNSP adopta como enfoques que guíen sus metas y actividades: a) igualdad de oportunidades para todos; b) interculturalidad; c) equidad entre hombres y mujeres; d) gestión social de riesgos, y finalmente e) territorialidad.

Corresponde al Comité Técnico Social de la Presidencia del Consejo de Ministros la responsabilidad de coordinar a todos los sectores, de manera que las políticas sectoriales, los planes operativos y sus respectivos presupuestos sean concordados con el PNSP.

En síntesis, desde el punto de vista conceptual, el PNSP es innovador, en comparación con otros documentos oficiales. Pero las metas propuestas deben ser revisadas. Sobre todo, sin embargo, existe el riesgo de que el PNSP se quede sólo en buenas intenciones, dado que no se nota en el gobierno ni en el conjunto del aparato estatal una decisión política firme de desarrollar el país, única forma de superar la pobreza.

 

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